В Госдуму внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ в части совершенствования порядка регулирования расширенной ответственности производителей в отношении отходов упаковки товаров». Этот документ — логическое продолжение концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров (РОП), предложенной Минприроды.

«Ридус» детально обсудил законопроект с одним из его инициаторов — депутатом Госдумы, членом думского комитета по экологии и охране окружающей среды Александром Фокиным.

Насколько внесенный в Госдуму законопроект о реформировании РОП меняет систему исполнения расширенной ответственности производителя? Стоит ли ожидать концептуальных перемен?

— Во-первых, концептуально как раз ничего не меняется, ибо концепция — ответственность за утилизацию выпущенных товаров — неизменна. Напротив, мы уточняем и совершенствуем механизмы РОП. Как сказал президент Владимир Путин: загрязнитель платит. Однако газированный напиток загрязняет разве что наш организм, но не окружающую среду. А вот упаковка из-под него складывается в горы мусора, создавая большую проблему. Поэтому производитель газировки не должен иметь никакого отношения к РОП, тогда как производитель упаковки — должен. И вот вам первая новелла законопроекта: мы признаем упаковку равноправным товаром и возлагаем ответственность за ее утилизацию на того, кто ее произвел.

Не будет ли это означать удвоения нагрузки на производителя упаковки?

— Ни в коем случае. Если внутри упаковки находится то, что съедается, выпивается или распыляется, — здесь нет предмета для РОП: производители продуктов, фармацевтической продукции, бытовой химии и так далее выводятся из сферы данного регулирования.

© фото предоставлено А. И. Фокиным

Упаковка = товар

По словам депутата Фокина, упаковка обладает всеми признаками товара. Кроме того, упаковочные изделия входили и входят во все редакции перечня товаров, подлежащих утилизации. Если полиэтиленовый пакет продается в магазине, это товар. Если фабрика закупила у производителя стаканчики, в которые намерена фасовать драже, это покупка товара и ничто иное, настаивает парламентарий.

Отсюда следует, что в рамках экономики замкнутого цикла производитель упаковки должен заранее думать о том, как ее утилизировать. Он знает, как она производится и из чего, и именно он должен продумывать, как это будет собрано и утилизировано; в идеале желательно, чтобы сам же он и утилизировал. Это и есть самый главный принцип циклической экономики, о которой говорил президент в послании Федеральному собранию.

Как в циклическую экономику вписываются «нормативы утилизации»?

— Так называемый норматив утилизации — фактически это просто понижающий коэффициент, который ограничивает поступление средств экологического сбора. В отношении упаковки особенно наглядно проявляется его бессмысленность. Ведь жизненный цикл упаковки очень короток: несколько дней от фабрики до прилавка и несколько часов или даже минут от прилавка до мусорного ведра. Упаковка, которая сегодня сходит с конвейера, через неделю или быстрее окажется в мусоровозе, следующем на полигон. Чтобы спасти ее от этой участи, нужно оплатить «билет на утилизацию» — экосбор, и оплатить не частично, а полностью. Ведь согласно закону «Об отходах…» экосбор — это себестоимость возврата этого материала в хозяйственный оборот. Говорить: «Я отдам только часть, а полностью отдавать начну через несколько лет», — это странная позиция. Не может быть никакой «части», себестоимость — это себестоимость, и она равна 100%.

Деньги — это кровь экономики

Есть известное выражение: деньги — это кровь экономики. Крови в организме должно быть ровно столько, сколько необходимо и достаточно. Точно так же и в нашем случае денег должно быть ровно столько, сколько необходимо и достаточно для покрытия себестоимости возврата ВМР в хозяйственный оборот, подчеркивает инициатор законопроекта. «Если же система обескровлена на 90%, о чем вообще можно говорить?»

Ставка экологического сбора формируется на основе средних сумм затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства. В ставку экологического сбора может включаться удельная величина затрат на создание объектов инфраструктуры, предназначенных для этих целей, — ст. 24.5 закона «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ.

Этому и посвящена вторая часть законопроекта?

— Да. В документе предлагается отменить нормативы утилизации как понижающего коэффициента и установить оплату 100% экосбора. В отношении упаковки это особенно важно, потому что она отличается сложностью и высокой себестоимостью сбора. Если, скажем, сломанный холодильник ретейлер у вас охотно заберет обратным рейсом при доставке нового, то в отношении пенополистироловых подложек или упаковок из-под напитков трудно ждать того же. Здесь нужны специальные механизмы, и они требуют финансирования. Без них себестоимость заготовки вторичных материальных ресурсов (ВМР) может сделать утилизацию убыточной. А тут нормативы утилизации — порочная практика, не имеющая под собой физического смысла. Что значит профинансировать утилизацию на 10%? Поставить десятую часть контейнера? Отправить в рейс десятую часть мусоровоза? Построить десятую часть мусоросортировочной станции? Можно построить ее десятую часть, но это будет в лучшем случае фундамент здания, который никак не поможет утилизировать отходы.

Нормативы утилизации обнуляют эффективность РОП, и в этом ключевая причина отсутствия результатов. Если ставка экологического сбора — это себестоимость возврата ВМР в хозяйственный оборот, а норматив утилизации равен 10%, это означает не что иное, как 90% убытка. Но нельзя заставить бизнес работать по убыточной модели. Так не бывает.

А как происходящее в отечественной сфере РОП соотносится с мировой практикой?

— Тут стоит отметить, что Евросоюз начинал решать проблему отходов именно с упаковки. В 1994 году была принята «Директива Европейского парламента и Совета Европейского союза 94/62/EC об упаковке и отходах от упаковки» — исторически одна из первых в этой сфере. Дальше каждая страна по-своему адаптирует директиву к своим условиям и переводит ее в формат национального законодательства. Та модель, которую предлагаем мы, наиболее близка к шведской модели.

В начале разговора вы упомянули как главную проблему, что упаковка должна получить статус товара, тогда ответственность за ее утилизацию логично переходит на ее производителя. Это принципиальный момент, который поможет решить проблему утилизации?

— Прежде всего это поможет решить проблему администрирования процесса. В этом вопросе почему-то массово встречается огромное непонимание. Например, не так давно в «Коммерсанте» был опубликован материал, в котором исполнительный директор НП «РусБренд» Алексей Поповичев, критикуя мой законопроект, сокрушался о том, как же справиться с ситуацией, когда Tetra-Pack один, а покупателей его продукции — тысяча. Послушайте, но ведь законопроект как раз и направлен на преодоление этой ситуации!

У нас в стране, по данным «СПАРК-Интерфакс», одних только прямых производителей товаров в упаковке 160 тысяч, а магазинов, рынков, мастерских, кафе, химчисток, интернет-торговцев и так далее, которые выпускают товары в обиход (то есть на рынок), — их, по разным оценкам, от 4 до 8 миллионов. Даже сосчитать точно не представляется возможным. Зато производителей упаковки — всего четыре с небольшим тысячи. Так что проще — администрировать миллионы или тысячи хозяйствующих субъектов? Если мы переносим ответственность за утилизацию упаковки на ее производителей, данная мера сокращает трудозатраты по администрированию в тысячи раз, переводя их из области недостижимого в область реального.

Какое ведомство располагает штатом, способным проверить миллионы отчетов? Росприроднадзор? Нет, он просто физически не справится с таким объемом. Подключить ФНС? Но и данная служба заявила, что для этого ей придется дополнительно нанять 20 тысяч сотрудников, причем эта цифра, по мнению самой же ФНС, занижена. А за чей счет будет выплачиваться им зарплата, за счет чего будут оборудоваться рабочие места, наконец, за счет чего будут строиться здания, в которых эти рабочие места будут располагаться? Мы что, и эти расходы включим в формулу экосбора? Или повесим на федеральный бюджет?

А результаты администрирования будут не лучше, а хуже, потому что администрирование одного отчета может быть доведено до совершенства, а администрирование огромного их вала — нет.

Далее, сейчас большой проблемой является сложность учета и отчетности для субъектов РОП. Я недавно говорил с одним из производителей шампанского. Знаете, сколько видов упаковки используется при производстве этого замечательного напитка? Палета, обмоточный материал, коробка гофрированная, бутылка стеклянная, этикетка, фольга, проволока, пробка укупорочная и крышка — итого десять. Это означает десять сложных операций учета, то есть наем нескольких бухгалтеров дополнительно. И по поводу законопроекта мой собеседник сказал буквально следующее: «Это просто спасение для нас, что мы остаемся вне регулирования!» И вместе с ним то же самое могут сказать о себе все производители товаров, особенно пищевых и бытовой химии, все представители сфер розничной торговли, отельного бизнеса, общественного питания, косметологии, парфюмерии, фармацевтики и так далее.

© фото предоставлено А. И. Фокиным

А производители упаковки с ними солидарны?

— Представьте себе, да. Перед ними точно так же стояла необходимость составления нескольких отчетов. Допустим, те же ЦБК используют стреп-ленту, пленку, палеты и так далее; каждый материал — отдельный отчет. Теперь же они будут отчитываться только за свою продукцию, а за прочие материалы — тот, кто их произвел. В итоге вал отчетов сокращается (суммарно по стране) до 4—5 тысяч.

Но, разумеется, плюсы касаются не только администрирования. Важно, что, в отличие от производителей товаров в упаковке, производители упаковки чаще имеют возможность самостоятельной утилизации отходов от использования своей продукции путем использования ВМР, они могут разработать дизайн упаковки, максимально пригодный к последующей утилизации. Это дает им возможность и оптимизировать собственные затраты, и сделать упаковку более дружественной в отношении окружающей среды.

Но самое главное — возникнет заинтересованность производителя упаковки в ВМР, и она потянет за собой всю экономическую цепочку экономики замкнутого цикла.

Каким образом?

— Сегодня предприятия, перерабатывающие отходы, в массе своей недозагружены и испытывают острый дефицит сырья. И в то же время мы говорим о том, что мощностей по переработке недостаточно, чтобы полноценно утилизировать образующиеся отходы. Но это лишь кажущийся парадокс: на самом деле именно потому такие предприятия и не появляются массово, что не имеют стабильного потока недорогого сырья для своей деятельности. У нас сбор вторичного сырья — это магия очень дорогая. Поэтому в России тонна макулатуры стоит семь тысяч рублей, тонна ПЭТФ — 30 тысяч, а в странах Евросоюза, где налажена и стабильно работает система РОП, эти виды ВМР в полтора-два раза дешевле. Поэтому к нам везут вторичный ПЭТФ из Евросоюза, из Турции, откуда угодно; начинают практиковать и импорт макулатуры. А собственные ВМР при этом отправляются на полигоны.

Выходит, что при всем опасении, что утилизация отходов удорожит товары, мы тем временем покупаем эти самые отходы на стороне?

— Крики о грядущем удорожании товаров вследствие стопроцентной ответственности за утилизацию упаковки — это, мягко говоря, введение общественности в заблуждение. Использование ВМР — это благо.

Рассмотрим ситуацию на примере тарных картонов.

Взгляните на левый рисунок: сколько производилось у нас в стране тарных картонов в 2000 году и сколько в 2018-м. Их производство увеличилось в 26 раз! Конечно, это объясняется прежде всего потребностями рынка — за эти годы изменились технологии доставки товаров. Но очевидна и связь с использованием макулатуры: если в 2000 году оно составляло всего 10%, то в 2018-м достигло 66%. Еще более очевидной становится ситуация при взгляде на правый рисунок: это стоимость макулатурных и тарных картонов, и первая гораздо ниже второй. Если, глядя на эти данные, кто-то продолжает утверждать, что использование ВМР ведет к удорожанию продукции, такому оратору нужно просто отключать микрофон.

А ведь здесь еще и экологический эффект: сокращение потребления первичного сырья, уменьшение потоков отходов на захоронение.

Здесь еще и конкуренция между материалами: чем больше используется экологически дружественных материалов, которые дешевеют за счет использования ВМР, тем меньше потребность в экологически проблемных материалах, вторичная переработка которых сложна и невыгодна.

Скажу больше: здесь еще и успешное выполнение национального проекта «Экология» как минимум в части федерального проекта «Комплексная система обращения с ТКО».

Российскому народу и президенту России обещано, что 36% отходов будут утилизированы. Это означает, что 36% объема отходов превратятся в ВМР, что вполне отвечает целям моего законопроекта. Он как раз и призван запустить ту самую цепочку оплачиваемых услуг, благодаря которой искомые 36% отходов переместятся на заводы, став сырьем.

Но как построить в нашей стране сбор ВМР, если он категорически невыгоден региональным операторам? Ведь выручка от реализации ВМР вычитается из тарифа регионального оператора.

— Прежде всего скажу, что вычитать стоимость заготовленного сырья из доходов регоператора — неправильно и недопустимо. Подчеркну, что в законе нет такого требования, просто тариф так сформировала ФАС, а правительство утвердило. С моей точки зрения, необходимо скорейшим образом от этого уйти.

Во всем мире действуют прямой (и высокий) тариф на смешанные отходы и распределенный тариф на ВМР.

РОП — это и есть распределенный тариф, она распределяет его на покупателей. Это как раз та часть цены товаров, которая потом возвращается в систему переработки отходов в виде экосбора. И этот распределенный тариф является социально справедливым, в отличие от сегодняшней уравниловки.

Сейчас и преуспевающий бизнесмен, и старушка-пенсионерка должны платить за услугу по обращению с отходами в среднем 4200 рублей в год, хотя у старушки отходов образуется мизер. Реализация же моего законопроекта запускает двухпотоковую систему обращения с отходами и обеспечивает поступление полезных компонентов в переработку, при этом вполовину сокращая объем ТКО, а значит, и плату за них как за смешанные отходы. «Сэкономленная» сумма переходит в экосбор и таким образом перераспределяется на покупателей, отсюда и название — распределенный тариф. Но — подчеркну еще раз — его платят те, кто действительно купил этот товар. Поскольку экосбор зашит внутри цены товара, такое установление социальной справедливости не требует отдельных усилий, не нужно ничего подсчитывать и регулировать, система самонастраиваемая и самофинансируемая.

© фото предоставлено А. И. Фокиным

Самофинансируемая?

— Конечно. Сравнив результат экосбора в 2018 году (2,5—3 миллиарда рублей) с той картиной, которая будет иметь место после принятия законопроекта, мы увидим, что собираемость увеличивается почти в 13 раз и денежный поток достигает 33 миллиардов. Такая сумма позволит сформировать неплохую инфраструктуру для заготовки отходов упаковки.

Этот расчет сделан по данным 2018 года, но объемы упаковки и ее отходов продолжают расти. Кроме того, если ставки экосбора для разных материалов будут скорректированы с учетом реальных затрат на сбор и утилизацию каждого вида, ставка на пластик должна вырасти приблизительно до 11 тысяч рублей за тонну, то есть уже за счет этого общая сумма станет больше на 10 миллиардов. И вот тогда-то начнет наконец полноценно развиваться и переработка пластика, которая пока существует лишь в виде отдельных прецедентов.

Почему вы в этом уверены?

— Потому что сам факт номинирования того, что в бюджете эти деньги есть и что они будут выделяться утилизаторам на систему развития селективного сбора, раскручивает инвестиционный маховик, и инвестиции начинают идти в указанный сегмент отрасли. Здесь можно провести параллель с кейнсианской экономической теорией.

Кейнсианство — это теория государственного регулирования рыночной экономики, названная по имени британского экономиста Джона Мейнарда Кейнса, который обосновал, что рыночная экономика не способна сама выйти из глубокого кризиса без государственного вмешательства. Государство должно стимулировать спрос, чтобы тот стимулировал производство, указывал Кейнс. Тогда у людей будет работа и доходы, будет платежеспособный спрос, экономика будет развиваться

Знаете, что такое кейнсианский крест? Это визуализация мультипликативного эффекта, которая показывает, что итоговый прирост доходов ΔV больше, чем прирост инвестиций ΔI.

И каким образом применить это к нашей действительности?

— Если банки увидят хотя бы возможность поступления этих денег регоператорам, утилизаторам и так далее, это даст «инвестиционную тягу». То есть мы создадим инвестиционную «тягу» и приток инвесторов, а не отток, как это имеет место сейчас. Будут вкладываться деньги, потому что деньги есть.

Далее, сами производители упаковки будут мотивированы для создания предприятий и производств, перерабатывающих отходы упаковки. То есть мы таким образом запускаем непосредственно как принцип, так и механизм циклической экономики — потому, что эти меры дадут мультипликативный эффект.

Как именно?

— Чтобы собрать отходы упаковки, нужно создать ту самую дуальную, или двухпотоковую, систему. Не путать с двухконтейнерной! Здесь контейнеров предполагается много. И их необходимо купить. Значит, деньги поступят на заводы, которые производят эти контейнеры. Эти заводы закупят электроэнергию, газ, металл и огромное количество других материалов, в том числе пластик. Такая же схема верна в отношении всех элементов системы: транспортировочной техники, сортировочных станций и так далее; создадутся рабочие места, экономика оживет, получив дополнительный стимул для создания новых активов, новых видов услуг. Даже легкая промышленность: чтобы этих всех работников одеть в спецодежду, ее надо сшить. И так мы можем рассмотреть любую отрасль. Создается цепочка огромных инвестиционных потоков, в результате которых отрасль переработки отходов станет видимой частью экономики РФ, подчеркиваю — циклической экономики.

Такое регулирование скажется самым благотворным образом на жизни всего нашего общества и каждого его члена, потому что новые рабочие места — это зарплата, это налоги в бюджет, это рост покупательной способности населения и повышение уровня его жизни, а также это оздоровление окружающей среды, это обеспечение общего конституционного права на безопасную и привлекательную среду обитания, что не менее важно.

Но откуда возьмутся средства для такого подъема? За счет чего именно он произойдет?

— Важный элемент циклической экономики — создание платежеспособного спроса. В нашем случае его создают переработчики, которые покупают ВМР и превращают их в товары народного потребления. Извлечение отходов упаковки создаст ресурсную базу стоимостью более 137 миллиардов рублей.

А эти ВМР точно будут востребованы?

— При правильном регулировании — безусловно. Во всем мире транснациональные компании ставят в KPI своим подразделениям, что все должно делаться с применением ВМР. За рубежом возникают даже такие ситуации, когда вторичные пластики стоят дороже, чем первичные, — так сильно транснациональные компании хотят их купить, поскольку обязаны это делать. К тому же вектор общественного мнения изменился: если раньше товары из ВМР воспринимались как нечто второсортное, то теперь переработка в тренде, и заявление «это сделано из вторичных ресурсов» сразу же поднимает рейтинг производителя и его товара.

Ранее вы говорили, что за счет использования «вторички» товары дешевеют, а теперь — что «вторичка» дороже «первички». Как это совместить?

— Но это же просто соотношение цен! Оно говорит не о том, что «вторичка» дорога, а о том, что «первичка» дешевеет, реагируя на падение спроса. Цену на «первичку» опустили именно потому, что появилась «вторичка». А выигрывает в этой войне потребитель. Население России выиграет от циклической экономики.

© фото предоставлено А. И. Фокиным

Увеличение предложения ВМР устраняет дефицит ресурсов в целом ряде отраслей

Итак, повторю коротко и понятно, какие цели достигаются в сфере РОП принятием закнопроекта:

• упаковка, подлежащая утилизации после утраты потребительских свойств, признается товаром;
• производители товаров в упаковке, подлежащей утилизации после утраты потребительских свойств, освобождаются от обязательств по утилизации упаковки;
• производитель упаковки обязуется обеспечить утилизацию всего объема отходов от использования произведенной им упаковки.
• система РОП запускается через 12-ю цель устойчивого развития и в свою очередь запускает циклическую экономику.

Вернемся к теме возможного подорожания товаров вследствие 100-процентной уплаты экосбора. Если ранее компания платила 15 рублей, а стала платить 100, это не может не отразиться на ценах.

— Согласно расчетам Strategy Partners (дочерняя компания Сбербанка), суммарная «наценка» на товары не превысит в среднем 0,14% от стоимости минимальной потребительской корзины, по данным расчетов ассоциации «Лига переработчиков макулатуры» — 0,18%.

Международный опыт свидетельствует о том же. Так, Ассоциация производителей продуктов питания (Grocery Manufacturers Association), объединяющая такие транснациональные компании, как Coca-Cola, PepsiCo, Nestlé, Procter & Gamble, Unilever и другие, представила аналитический отчет «Влияние расширенной ответственности производителя на потребительскую упаковку», который показывает, что даже в странах с максимальным размером экологического сбора в ЕС (Германия и Бельгия), в которых производители товаров покрывают 100% затрат операторов на сбор и обработку отходов, образованных от товаров (а также стоимость образовательных программ, информационных кампаний, необходимых для увеличения доли утилизации), размер экологического сбора для большинства товаров составляет около 1% от стоимости товара в Бельгии и около 2% в Германии, где экосбор часто в несколько раз выше, чем в любой из европейских стран.

Взамен на это незначительное удорожание население получает свежий воздух, дешевеющую упаковку, рабочие места, пополнение бюджета, наконец, правильное обращение с отходами, вследствие которого оно не будет больше видеть отвратительных свалок и полигонов. Мы будем зарабатывать на отходах, а не тратить на них.